반도체 초호황 덕분에 '슈퍼 예산' 얘기가 나오는 걸 보면서, 정작 54년 동안 큰 틀이 안 바뀐 지방교육재정교부금 제도가 이 참에 손질될 수도 있겠다는 생각이 들었습니다. 학령인구는 줄어드는데 예산은 계속 늘어나는 구조, 저도 궁금해서 자세히 찾아봤습니다.
내국세에 자동으로 연동되는 구조, 뭐가 문제일까
지방교육재정교부금(교육교부금)은 1972년 만들어진 이후로 초·중·고 교육 재정을 안정적으로 확보하려고 내국세의 20.79%와 교육세 일부를 시·도교육청에 자동으로 나눠주도록 법으로 정해놓은 제도라고 합니다. 내국세는 국세 중 관세를 뺀 세금, 그러니까 소득세·법인세·부가가치세 같은 걸 말하는데, 이 구조의 핵심은 국회가 매년 따로 심의하지 않아도 세금이 많이 걷히면 교육 예산이 자동으로 늘어난다는 점입니다.
제도가 처음 생긴 1972년에는 1인당 국민소득이 328달러밖에 안 됐고, 학령인구는 1,073만 명이 넘었다고 합니다. 학교를 계속 지어야 하고 지방 교육재정이 턱없이 부족하던 시절이었으니, 경제나 정치 상황과 무관하게 교육 예산을 안정적으로 확보하는 건 당연히 중요한 국가 과제였을 겁니다. 세금이 걷히면 일정 비율은 무조건 교육에 쓰도록 법으로 못 박은 게 그 시대엔 합리적인 선택이었다고 봅니다.
그런데 50년 넘게 지난 지금은 상황이 많이 달라졌습니다. 올해 학령인구는 492만 명으로 1972년의 절반도 안 됩니다. 반대로 교육교부금은 올해 76조 4,381억 원으로 최근 8년 사이 75% 넘게 늘었다고 합니다. 올해 추경에서 반도체 호황 덕에 초과 세수 25조 2,000억 원이 연동되면서 원래보다 더 늘어난 결과라고 하는데, 정부 전망대로 내년 국세 수입이 500조 원을 넘으면 교육교부금도 자동으로 100조 원 안팎까지 갈 걸로 예상된다고 합니다.
여기서 문제가 드러나는 것 같습니다. 내국세 연동 방식은 세수가 늘고 줄어드는 데 따라 교육 예산이 기계적으로 움직이다 보니, 학생 수나 실제 교육 수요와는 상관없이 예산이 정해집니다. 학생 수는 절반 넘게 줄었는데 세수가 늘어난 만큼 교육 예산만 계속 커지는 지금 구조는, 국가 전체 자원 배분의 효율성과 유연성을 떨어뜨리는 요인이 될 수 있겠다는 생각이 들었습니다. 기획예산처에서도 "내국세가 적게 들어올 때는 아예 교부를 못한 경우도 있었다"며 제도의 불안정성을 지적하는 한편, 반도체 초호황으로 생긴 추가 세수를 미래 산업에도 써야 하는데 지금 제도가 그걸 막고 있다고 보는 것 같습니다.
'칸막이 예산'이라는 표현이 왜 나왔을까
이 논쟁에서 눈여겨볼 또 다른 개념이 '칸막이 예산'입니다. 교육교부금은 법적으로 시·도교육청이 맡는 초·중등 교육 재원으로만 쓸 수 있게 정해져 있어서, 대학 교육이나 영유아 보육에는 쓸 수 없는 대표적인 칸막이 예산으로 지적받아왔다고 합니다. 재원이 아무리 넉넉해도 법이 정한 영역 밖으로는 한 푼도 못 쓴다는 뜻이죠.
정부가 내년 예산을 사상 처음 800조 원대 '슈퍼 예산'으로 짜고, 이 돈으로 '미래대응기금'을 만들어 AI·반도체·청년·지방·교육 이렇게 4대 분야에 집중 투자하겠다는 구상을 내놓은 배경에도 이 칸막이 예산 문제가 깔려 있는 것 같습니다. 반도체 초호황 덕에 올해 세금이 예상보다 약 50조 원 더 걷힐 전망이고, 내년엔 국세 수입이 500조 원을 넘어 추가 세수가 90조 원 안팎에 이를 걸로 보이는 상황에서, 이 큰 재원을 미래 산업에 유연하게 쓰려면 칸막이 구조부터 손봐야 한다는 논리인 셈입니다.
교육부 최교진 장관은 현행 20.79% 내국세 연동 체계는 유지하되, 늘어난 재원을 대학·평생교육·유아교육까지 폭넓게 쓸 수 있게 검토해보자고 제안했다고 합니다. 교육계 내부에서도 칸막이 예산의 한계를 어느 정도 인정하고 있다는 뜻으로 읽힙니다. 반면 전국 시도교육감협의회는 내국세 연동 방식을 유지해야 한다고 주장하면서, 시도교육청 적립기금이 4년 만에 21조 4,000억 원에서 3조 원으로 급감했다는 점을 들어 '교육청 곳간이 넘친다'는 얘기가 사실과 다르다고 반박하고 있다고 합니다.
제 생각에도 해법은 단순히 예산을 깎느냐 마느냐의 문제는 아닌 것 같습니다. 칸막이를 허물어서 고등·평생교육까지 아우르는 유연한 통합 재정 운용으로 가는 게 맞아 보입니다. 늘봄학교, 특수교육, 다문화교육, AI 교육처럼 새로 필요해진 교육 서비스가 계속 늘어나는 걸 감안하면, 학령인구 감소만 근거로 예산을 무조건 줄이는 것도 무리가 있어 보입니다. 그렇다고 지금의 칸막이 구조를 그대로 유지해야 한다는 근거가 되는 것도 아니라고 봅니다. 재원 활용 범위를 대학·평생교육·영유아 보육까지 넓히면서 AI·반도체 같은 미래 산업 투자와 균형을 맞추는 절충점을 찾아야 할 때인 것 같습니다.
시대적 요청일까, 교육 후퇴일까
정부가 교육교부금을 손보려는 이유는 사실 교육만의 문제가 아닌 것 같습니다. 기초연금 등 그동안 손대기 어려웠던 의무지출 전반을 개편하겠다고 예고했고, 내년 예산에서만 50조 원 규모의 지출 구조조정도 추진하겠다고 밝혔다고 하니, 교육교부금 개편이 국가 재정 전반 구조조정의 첫 시험대라는 의미가 있는 것 같습니다.
기획예산처는 명목 경제성장률, 내국세 증가율, 학령인구 변화 등을 반영하는 새 계산법을 검토 중이라고 합니다. 단순히 내국세의 20.79%를 자동으로 떼주는 방식에서 벗어나, 학생 수와 경제 상황을 함께 반영해서 예산을 좀 더 안정적으로 관리하겠다는 취지인 듯합니다. 박홍근 기획예산처 장관은 "교육교부금 총액이 예년보다 줄어드는 일이 없게 하겠다"고 여러 차례 강조했다고 하는데, 예산 자체를 줄이기보다 늘어나는 속도를 조정하고 초과 세수는 미래 산업에 더 쓰겠다는 계획으로 보입니다.
교육계 반발도 만만치 않습니다. 교원단체들은 학생 수가 줄어도 교사 인건비나 시설 유지비 같은 고정비는 크게 줄지 않고, 특수교육·다문화교육처럼 학교가 맡아야 할 역할은 오히려 늘고 있다고 주장합니다. 정근식 서울시교육감은 "병력이 감소한다고 국방비를 단순히 줄이지 않듯, 학령인구 감소를 교육재정 축소의 직접적인 근거로 삼는 데는 신중해야 한다"고 말했다고 하는데, 저도 이 비유는 상당히 설득력 있다고 느꼈습니다.
다만 이런 교육계 논리만으로 지금의 내국세 자동 연동 방식이 전부 정당화되긴 어려워 보입니다. 일부 교육청의 스마트기기 보급 사업이나 현금성 지원을 두고 '재정이 과하게 쓰이는 거 아니냐'는 비판도 계속 나왔기 때문입니다. 국회에는 이미 방향이 다른 개편 법안 여러 건이 발의돼 있다고 합니다. 내국세 연동 방식을 폐지하고 새 계산법을 도입하자는 안, 교부율을 탄력적으로 조정하자는 안, 교육청의 재정 운용 성과를 배분에 반영하자는 안까지 다양하게 나와 있는데, 실제 법 개정까지는 정부·교육계·국회 사이에 상당한 진통이 있을 것 같습니다.
제가 내린 결론
이번 논쟁을 보면서 느낀 건, 결국 이건 교육 예산 하나만의 문제가 아니라 앞으로 늘어날 국가 재정을 어디에, 어떤 기준으로 나눌지 정하는 첫 시험대라는 점입니다. 학생 수 감소라는 현실과 새로 생겨나는 교육 수요를 같이 고려하면서도, 칸막이를 걷어내고 미래 산업 투자와 균형을 맞추는 방향이 맞다고 저는 생각합니다. 다만 이건 제 개인적인 해석이고, 실제 법 개정 방향은 국회 논의 상황을 계속 지켜봐야 할 것 같습니다.
※ 본 글은 정보 제공을 목적으로 작성되었으며, 정책 세부 사항은 향후 국회 논의 과정에서 변경될 수 있습니다.
[출처]
매일경제 디그 (Digging): https://dig.mk.co.kr/Digging/Digging.html?id=10292&sort=desc